「花東3法」10年完成3大建設 學者:無環評、引進「主權財富基金」疑慮重重

「花東3法」10年完成3大建設 學者:無環評、引進「主權財富基金」疑慮重重

記者/陳培煌、許雲凱;責任編輯/邱家宜

國民黨立委傅崐萁領銜提出3項花東建設特別條例草案,包含「花東快速公路建設特別條例」、「環島高速鐵路建設特別條例」、「國道六號東延花蓮建設特別條例」,簡稱花東3法。立法院5月17日院會排審攸關國會改革的立法院職權行使法,以及花東快與環島高鐵兩案,引發朝野肢體衝突、社會高度關注。

網路也出現大量討論,有質疑花東建設條例草案經費兩兆,相當龐大,若相比其他交通建設經費,兩兆可以蓋50幾條雪隧,或蓋4.36條國道三號,或讓高鐵環繞台灣三圈等比較圖卡。

還有討論提及花東3法並未經過可行性評估與環評,其中國道六號東延會貫穿中央山脈,工程相當困難。此外,還有論點指出草案提及的預算上限、工程完成年限與主權基金經費來源等內容,均引發外界「立法院可以立法要求行政部門編列預算」的疑問。


圖1:立法院517院會抗議畫面/來源:達志影像

「花東3法」內容、目前在立院進度為何?

今年3月,傅崐萁提出花東3法,在委員會審查時未獲共識,因此交付朝野協商,之前三個草案也都確曾排入院會議程,只是還未及討論。

花東3法建設工程浩大,但三個草案都「限定10年內完成」。「花東快」草案明定預算上限為2500億,「國6東延」交通部評估經費約8000億,民進黨立院黨團認為「環島高鐵」要花上兆元,並估計3案總經費超過2兆。

依據草案內容,「花東快」經費來自特別預算,並排除公債法舉債限制。「國6東延」、「環島高鐵」的財源,除使用政府預算(同樣排除公債法限制),另可採用BOT模式引進民間資金或國際「主權財富基金」。

花東3法由傅崐萁提出,先聲稱本會期一定會通過,後改口說有黨內共識才推動。民眾黨表態支持花東建設,但經費不應由特別預算支出,將與國民黨共同提案修正。民進黨則明確反對花東3法,近日眾多環保團體也連署表達高度疑慮。


圖3:「花東3法」草案內容及立法進度/事實查核中心製表

立委提案要求行政部門執行重大交通建設,有什麼問題?

花東3法交付朝野協商,會中民進黨表示,由立委提出建設案且列出預算,有違憲、侵犯行政權之虞。國、眾兩黨反駁,過去立法院曾提出「基隆河流域整治特別條例」、「石門水庫及其集水區整治特別條例」,行政部門也有執行,並非沒有前例。

南台科大財法所特聘教授羅承宗表示,《憲法》70條是規定立法院審查預算時,不得增加預算,但這次是立委提出法案,不是審查預算,是否違憲還有討論空間。不過,這次花東3法在委員會快速通過,缺乏實質討論,很多疑問並未釐清。

羅承宗舉例,以「花東快」來說,法案訂出預算上限2500億,但此數字是如何算出的?規劃10年完工,又是根據什麼?立委固然有提案權,但必須透過公開討論的過程,回答外界疑問,也才能說服社會。

內政部長李鴻源表示,花東3法這類重大建設規劃,事先需要透過各領域專家充分討論與評估後,才能決定是否可以執行,而非由立委強行立法,甚至訂定期限要求行政機關,這是「外行領導內行」。

淡江大學運輸管理系教授張勝雄指出,這每一案均得先審查,通過後才會進行綜合規劃,包括環評階段,過程至少就要花掉5年,何況花東3法都是重大交通建設,時間可能會更長,甚至10年過去,可能都還無法動工。

逢甲大學智慧運輸與物流創新中心副主任鍾慧諭也說,交通重大建設需要專業評估,以了解對地方的影響,特別是花東地質相當脆弱。立法院在沒有進行這些評估的情況下,要求行政機構在一定期間內完成建設是不合理的。

「花東3法」錢從哪來,引進外國資金可行嗎?

政大財政系教授陳國樑表示,《財政紀律法》規定,立委提案如果讓政府支出增加或者收入減少,都要指出如何彌補財政缺口,其他法令也規定,立委提出減稅法案,要有財政部的評估。因此依照財政法規的精神,立委提的花東3法經費龐大,涉及國家財政規劃,應該要跟主管機關交通部討論,不是立委說了算。

南台科大財法所特聘教授羅承宗說,「國6東延」與「環島高鐵」列出多種財源,除了政府編算外,還可引進國際資金,其中國際「主權財富基金」這點也是問題重重。主權基金是指外國政府成立的投資機構,以投資國外資產而獲利,典型代表是新加坡成立的淡馬錫公司,中國也有主權基金。

羅承宗解釋,草案規定引進主權基金要「興建營運後轉移」,即是BOT模式,意思是讓外國政府出錢建設並且經營,若干年後再還給台灣。但國道跟高鐵都是重要建設,讓外國政府經營不但有國安疑慮,而且台灣沒有掌握經營權,未來可能連票價都無法決定,這簡直就像清末列強佔領了中國鐵、公路。


圖4:「國6東延」草案/來源:立法院議事暨公報資訊網

重大交通建設規劃需統籌國土布局

李鴻源強調,台灣交通建設應先有國土規劃,確定各區人口數並選定適合開發的區域。在此基礎上,縣市需考量生態、防災與財務等面向進行評估。國土規劃需透過產官學界合作,蒐集資料、分析情境、制定政策、提出行動方案並分配預算,涵蓋價值觀念、法令制度及管理執行。

「花東居民需要一條安全回家的路」,李鴻源指出,但建設提案應充分討論其生態、環境、經濟、社會等影響及工程可行性。

張勝雄認為,現有連接花東的台11、台9或花東鐵路尚未超載。若要以「花東人民有需求」為由進行造價不菲的交通建設,理由不夠充分。重大交通建設計畫的可行性取決於經費,而花東人口少,需求不如西部高。

此外,提案為何針對花東而非馬祖或金門。他認為若立委基於政治因素而非專業判斷提出交通建設,會導致行政困難,忽視國家整體交通建設的優先順序。


圖5:台灣全貌示意圖/來源:Google Earth

花東3案面臨環境與技術挑戰

中央大學地質所教授李錫堤指出,國道六東延的可行性研究顯示,工程會面臨諸多困難,包括廬山的地熱問題和隧道岩覆厚度超過1公里,這些都可能引發岩爆問題。高公局1995年評估報告和2023年重新探勘結果也支持這一觀點。

環島高鐵與花東快也面臨相同問題。李錫堤說,環島高速鐵路規劃在山區,地質條件複雜;花東快會碰到縱谷斷層與中央山脈斷層,加上可能會有土石流問題。這些都會是環團關注是否會引發災害與環境變化的狀況。

李鴻源指出,國道六東延要求行政部門計畫建設不得超過10年,但工程技術尚未克服。此外,近年來台灣颱風、地震等天然災害頻繁,相關防災、生態與財務評估均付之闕如。


圖6:台9線蘇花公路/來源:東區養護工程分局

花東居民需求:是要慢活旅遊,還是快速經濟?

鍾慧諭指出,國道六東延若建成,台中到花蓮的車程可縮短至一個多小時,但花東居民需要的是什麼?如果花蓮要高科技產業,就需要快速運輸系統,但若要發展「慢活」,這條道路沒有必要。

李鴻源提到,重大交通建設可能對當地經濟模式造成衝擊。例如雪山隧道開通後,台北到宜蘭僅需40分鐘,但卻未能創造預期的觀光經濟效益。這種快速交通模式是否適合花東,需要慎重考慮。

台灣對花東的國土規劃定位應該明確,是希望旅客一天來回,還是以「慢活」方式瀏覽。從西濱快速道路的例子可以看到,快速道路開發反導致農村破碎化,失去觀光活力。

學者建議應先改善花東現有鐵、公路系統

鍾慧諭說,目前花東路廊已被台鐵佔用,建議應該從現有的系統進行改革,如台鐵花東雙軌建設和改善蘇花改公路,而非提出一個「遠在天邊且遙不可及」的建設,才能在短期內真正改善花東居民的交通問題。


圖7:花蓮鯉魚潭人潮/來源:花蓮縣政府觀光處

補充資料

花東快速公路建設特別條例草案

「環島高速鐵路建設特別條例草案」

「國道六號東延花蓮建設特別條例草案」