【爭議三法國會過關】總統不公布、院長不副署可行嗎？

記者／馬麗昕；責任編輯／陳偉婷

立法院院會12月20日在朝野立委激烈衝突下，通過《選罷法》修正案、《憲訴法》修正案、《財劃法》修正案。7位大法官人事同意權案，也在24日院會全遭立院否決。

法案通過後，依照規定必須由總統公告後生效。日前總統、行政院、司法院都發表聲明反對修法內容。法界也有部分意見認為，面對爭議且窒礙難行的法案，總統可以不公布法律、行政院長可不副署，以制肘爭議法案。

不過，也有不少學者認為，此舉開了總統不公布法律的先例，恐引起更大憲政危機，應讓爭議條文回到憲法法庭。總統府秘書長25日答復立委時表示，總統會依法、依程序公布。

憲法法庭現也面臨實質癱瘓風險，公法學者認為，憲法法庭具有憲法程序自主權。有學者認為，憲法法庭可先提出暫時處分，也有學者認為憲法法庭為保衛自身運作不受干擾，可不受新法約束、能對新法案實質審查，解決憲政紛爭。

圖1：立法院20日通過《選罷法》修正案、《憲訴法》修正案、《財劃法》修正案／達志影像

公布立院法案是總統義務  拒絕公布恐釀憲政混亂拉高衝突

面對國會與府院的僵局，有些政治人物以及律師呼籲，在法律案實質生效前，總統可以先不公布、行政院不副署，拖延法案生效。

中研院法律學研究所研究員蘇彥圖說，總統公布法律命令、行政院副署的憲政概念，要從法律訂定的程序來看。法律由立法院負責訂定通過，但生效須總統公布、行政院長副署，才能成為正式生效的法律案。意即總統、行政院長是完成法律生效的一環，屬於應盡的義務。每個憲政機關，都有遵守憲法的義務。

圖2：法律命令生效程序過程／整理：馬麗昕；美編：蔡詠全

蘇彥圖說，此次立法爭議，有學者認為，總統可以基於其對法案涉及違憲的認定，先不公布法律，不讓法律生效。這是一種政治運作的方法，但法案本身的爭議還是存在，且總統不公布會製造其他憲政問題，或是在野以其他法案杯葛等，造成更多困難。

東吳大學政治系教授蘇子喬認為，按照憲法規定，總統有公布法律、行政院長有副署的義務；因此，若總統、行政院不公布法案、不副署法案，其實是違反憲法精神。

總統不公布是否違憲？蘇彥圖說，憲法沒有明文規定，總統不公布法令是違憲。不過，可以預見的是，一旦總統採取此方式，在野可能認定總統沒有盡責、違憲。進一步來看，假設若要冒著混亂憲政的風險，採取「總統不公布法案」的行動，發動國會倒閣，進一步達成解散國會的目的，也不一定能成功。

行政院「副署權」是制衡總統 不是牽制立法院

台灣多數學者皆同意總統有公布法律義務。不過，有部分人認為可將焦點放在「行政院的副署權」，規避總統應公布法律的責任，以行政院不副署換來立院的倒閣，進而達成解散國會的目的。

行政院長的副署權應如何理解？首先，應先釐清「行政院長副署」這個制度從何而來。

蘇子喬說，行政院長的副署權其實是源於內閣制設計，在內閣制中，國家元首是虛位元首，總理或是首相才是實際掌權者，因此通過的法案須行政院簽署負責。

台灣是半總統制，又或是雙首長制，蘇子喬說，在半總統制下，憲法規定總統公布法律命令，還須經行政院長的副署。此制度在法理上是閣揆制衡總統的權力，不是制衡立法院的權力。

不過，蘇子喬說，在台灣現行憲政運作下，總統可以主動任免行政院長；在此前提，行政院長其實難以使用此副署權制衡總統。在過去的府院運作中經驗中，府院的立場通常是一致，僅偶有對立的情況。如1992年，李登輝擔任總統，行政院長是郝柏村，當時郝柏村即不副署李登輝想要發布的人事命令案。

行政院可提覆議 專家：難撼結果但仍具程序意義

按規定，總統頒布法律前，行政院如果認為法案窒礙難行，可以提「覆議」，讓法案重回立院審議。覆議案在立院若經1/2委員決議維持原案，院長應接受該決議。

蘇子喬說，按照目前的憲政設計，行政院長雖能提出覆議，不過現在的立院朝野對立，行政院若想要藉由覆議推翻法案，幾乎不可能，只能換來拖延、爭取朝野協商的空間。

儘管「覆議」難以改變結果。但蘇彥圖認為其在法律程序上仍有意義，且有它的憲政功能。

蘇彥圖說，大家可以回想，在今年國會調查法案爭議時，行政院仍先提出覆議，被否決後才由總統頒布法律，後續才有申請釋憲等過程。

蘇彥圖認為：「我們應該把覆議看做『暫停』的機會，其憲政功能是讓法案再次回到立院，讓法案回歸記名表決，由國會承擔法案通過與否的責任；另外可以在此段時間爭取朝野協商的可能。」

圖3：覆議程序說明／整理：馬麗昕；美編：蔡詠全

專家：憲法法庭有程序自主權  法案爭議應回歸憲法法庭  

若行政院經上述覆議失敗，按照既有憲政體制，針對立院所通過的爭議法案，各憲政機關仍能透過「憲法法庭」釋憲機制解決憲政紛爭。

然而，日前國會通過的三大法案中，《憲訴法》修正案規定憲法法庭參與評議大法官人數不得低於10人，且同意違憲宣告的大法官人數不得低於9人。目前現任大法官僅8人，其餘7位大法官提名人日前皆遭立院否決，外界認為將衝擊憲法法庭運作，實質癱瘓憲法法庭功能，也無法針對爭議法案審查是否違憲。

因此，不管是《憲訴法》或是《選罷法》、《財劃法》等爭議法案，癥結點都會回到憲法法庭能不能正常運作；又《憲訴法》修正案提高違憲審查門檻，憲法法庭該如何自我救濟。

蘇彥圖說，現在外界提出幾個作法，其一是憲法法庭可先在法案生效前提出「暫時處分」，暫緩立即性的憲政衝突；另外是在法律生效前，透過憲法法庭審查修正案是否違憲。

然而，蘇彥圖認為：「現在外界討論應在法律生效前啟動違憲審查主張，其實這是在憲法法庭一定會被新法拘束的前提下討論，但這可能會否決憲法法庭本身的程序自主權。」

蘇彥圖說，憲法法庭作為實行司法權的獨立機關，其本身就具有憲法程序自主權，意即憲法法庭基於維護自身運作、不被其他憲政機關惡意癱瘓的狀況下，在法理上，理應有空間讓憲法法庭不受到新法約束，仍能按照舊的憲法訴訟法審查新案，仍能對新法案實質審查，解決憲政紛爭。

中研院歐美研究所助研究員邵允鍾則嘗試轉化德國作法適應台灣憲政，提出總統可預先將爭議法案移送憲法法庭。

他說，台灣大多公法學者應該都同意，每個憲政機關理應維護憲政秩序，因此總統無法拒絕公布法律。不過，或可試著想出一條新闢徑，由於每個憲政機關都有憲法義務維護憲政秩序，假如總統認為某個立法院通過的法律，若經公布將立即且不可回復地破壞台灣憲政秩序，總統可否在公布該法之前，先將該法移送憲法法庭審查？

不過，邵允鍾說，總統在公布法律前將之移送憲法法院審查，其實仍會對權力分立造成衝擊，應是最後不得已的選項。目前仍有其他方式可司法救濟，如參考韓國就以緊急暫時處分等讓大法官缺額的憲法法庭維持運作，持續審查尹錫悅彈劾案。

面對目前的憲法法庭運作挑戰，法界、政界持續交鋒不同意見。蘇彥圖認為，每個做法都需衡量其必要性，以及是否能真正解決法案的爭議。在哪個時間點，經由何種方式與程序，是啟動審查的最佳解方，值得社會持續討論。