TPASS、運動部為何喊沒錢？梳理《預算法》54條法理攻防

記者／宋思彤；責任編輯／陳偉婷

自2025年至今，立法院與行政院針對預算編列的攻防不斷，今年度中央政府總預算案審查更是命運多舛，直到4月15日立法院黨團協商才達共識，同意4月21日邀請行政院長卓榮泰報吿總預算案並被質詢，總預算案有望進入審查程序。在預算審查混沌未明之際，包括國防預算、TPASS通勤月票、以及運動部預算等爭議，都帶動大量社群討論。

例如運動部部長李洋日前出席活動時，以「預算沒有通過」為由，拒收彰化縣長王惠美遞交的運動中心計劃書；中華民國田徑協會曾一度宣布停辦「2026台灣田徑公開賽」，表示因總預算未通過，沒有經費來源，直到改由運發基金預算補助，才改名恢復申辦。

此外，TPASS政策的預算也遲遲無法通過，今年給客運公司的補助款，全部都是由地方政府先協助支付，截至3月底為止，六都已經代墊超過12億的款項，讓多個縣市喊話「已經造成財務負擔」。

行政、立法兩端法條詮釋差異 新興預算放行陷入僵局

為什麼錢被卡住了？關鍵就在《預算法》第54條的規定：如果年度預算未如期通過，行政機關雖然可以沿用前一年度的預算，但是「新興資本支出」與「新增計畫」還是需要經過完整審議程序，或是立法院先行同意。

這正是TPASS政策與運動部預算的共同困境：前者是從特別預算首度回歸「常態編列」；後者則是有許多「新設組織、計畫」。為了化解困境，立法院3月12日首度嘗試以「公決案」形式，放行部分共718億元的新興預算，卻意外引發行政、立法兩端的詮釋大戰。

在野黨控訴行政院不核定、刻意卡住民眾福利；行政院長卓榮泰則駁斥，利用公決案放行預算史無前例，不僅恐不符《憲法》規範，更會造成執行上的不確定性。爭點在於：行政院堅持預算動支須完備「三讀程序」，公決案不具備法律效力；立法端則認為《預算法》並未明訂先行同意的具體形式。

新興預算的放行陷入僵局，學者指出，公決案過去多用於決策大方向而非撥款，而現在的衝突則凸顯了兩院的解讀差異。如果僵局持續，不僅會造成地方政府的財務負擔，更可能導致國家整體規劃，因為預算堆疊與延宕，陷入完全停擺的困局。

從TPASS到運動部預算，查核中心整理本次攻防的癥結點與相關法理前例，協助讀者釐清爭議。

TPASS以特別預算編列，2026年起回歸常態預算

「TPASS行政院通勤月票」於2023年推出，當時因應社會需求，以及雙北公共運輸定期票（簡稱1280月票）推動有成，因此研擬後決定編列特別預算支應。2023年也適逢後疫情時代、全球經濟成長放緩、稅收超徵等社會樣態，並將3,800億元的財政餘裕，擬定《疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別條例》，進行特別預算的編制。

該條例授權各個中央部會，以「強化經濟與社會韌性」的發展項目來編列預算，其中包含農委會（後改制為農業部）的「幸福餐盒」，照顧農漁民權益；以及交通部的「通勤月票」，擴大公共運輸補貼。該條例設定可以編列3個年度的預算，並於2026年1月1日起廢止。

而交通部也在同年3月編列3年度預算，作為TPASS在2023年至2025年實施的預算總額。分別為2023年25.5億元、2024年97.5億元，以及2025年的98億元，3年合計共221億元。

TPASS政策上路後，有效減輕通勤族負擔，獲得民眾好評。交通部長王國材也在上路後承諾，未來將會編列一般公務預算支應、永續辦理。換句話說，今年1月1日特別條例廢止後，TPASS將回歸到「常態預算」來進行編列。

體育署改制運動部，能以獨立部會提預算

2025年9月改組成立的「運動部」，前身是教育部轄下的體育署，當時為了回應社會各界對全民運動的重視，改制隸屬於行政院，專責推動全民運動、選手權益、運動產業及國際事務，同時找來奧運雙金選手李洋擔任部長。

改制後的運動部，採取「1部、1署、3中心」的架構，比起過去只有6個組的「體育署」，新增了專責署和行政法人，業務上切分得更細、更專業，經費也隨之增加。

運動部在2025年成立初期，使用的是體育署原先編列的年度預算。根據《行政院功能業務與組織調整條例》第5條指出，如果機關改隸，可由改隸後之機關，繼續執行原本的預算。此外，如果預算無法因應時，可以報請行政院核准後，在該年度的總預算項目中調整因應，不受《預算法》的流用規定限制；也可以依照相關規定辦理追加預算。

過往在體育署時期，都是教育部的單位預算；今年開始，運動部則必須以獨立部會的身份提出預算，若是新設單位或新辦計畫，依法都必須編入新興資本支出。

總預算案未通過，新興計畫不得沿用支出

行政院會在2025年8月通過「115年度中央政府總預算案」，並送交立法院進行審議，但截稿前尚未通過、也並未進入審查程序，創下自2008年立委席次減半以來最晚付委紀錄。

根據《預算法》第51條規定，總預算案應該在每年元旦（會計年度開始）的前一個月送到立法院議決，並於元旦的前15日由總統公布。但若觀察歷年的通過時程，18個年度僅有4次在12月通過，大多都落在當年度的1月才通過。

高雄科技大學科技法律研究所教授羅承宗解釋，以往若遇到總預算審議延遲，通常會依照《預算法》第54條規定，暫時依照上一年度的執行數來動支；但如果是「新興資本支出」或「新增計畫」，就必須等到本年度的預算審議程序完成，或經過立法院先行同意，才能夠動支。

「新興資本」意指過往沒有出現的新計畫，包含運動部的新設單位、新辦計畫，以及交通部的TPASS政策等。

交通部公路局長林福山解釋，即使TPASS已經上路多年，但因為這是第一次以常態預算編列，依法屬於「新興預算」的性質。李洋則指出，目前運動部只能動用去年體育署的預算，沒有辦法超支，因此很難給予地方政府的新計畫補助。

為了解決部分新興支出的預算問題，立法院在3月12日通過公決案，同意部分新興計畫（TPASS、運動部部分計畫等），共718億先行動支。但行政院在3月19日回應（1、2），雖然已收到函文，但認為「利用公決案通過預算」不符合《憲法》與《預算法》的規定；此外，預算未經三讀程序，會造成經費執行時的不確定性，因此拒絕動用。

公決案是什麼？新興計畫預算要如何解凍？

這次立院以「公決案」放行新興預算，引發朝野另一波攻防。臺北大學公共行政暨政策學系教授劉嘉薇解釋，立法院的公決案又被稱為決議案，是各個委員會的共同決議，等同於整個院會的決議。

公決案主要是決策「議案的大方向」，用來先行通過預算較為少見。她解釋，雖然公決案不具有法律位階的效力，但它是大會裡面的「共同決議」，也會列入正式的會議記錄中。

羅承宗指出，癥結點在於《預算法》第54條的但書「經過立法院先行同意」，該經過哪一種同意方式？他指出，這條但書過去從來都沒有動用過，因此沒有往例可循，但他認為「先行同意」其實並未明確指出，要經過何種法律程序。

劉嘉薇也認為，公決案應能被納入選項之中，且公決案是公開紀錄，因此在政治上足以約束立法者，未來審議時應不會凍刪相關計劃。

羅承宗解讀，這次立法院利用公決案的形式，讓部分的新興預算可先動支；行政院則是強調「預算必須經過三讀程序」的原則，在兩方堅持之下，也形成僵局。但他也指出，立法端面對總預算案，選擇不付委、不審查且延宕至今，也是憲政史上以來首見。他強調，立委應該依照《憲法》第63條執行審查預算的權利，否則會有違憲之虞。

新興計畫僵局，運動部、TPASS面臨預算缺口

面對新興資本支出陷入僵局，多位學者認為，不論是運動部、TPASS政策，甚至是明年的總預算都有可能出現狀況。

TPASS政策的補助金，目前由各地方政府全額先行代墊，多數縣市預估經費可支應至五、六月。截至3月底為止，台南市已經代墊了5.1億元、台北市近2.5億元、桃園市1.87億元、新北、高雄、台中也代墊了1億至1.2億元的款項，基隆則以追加特別預算的方式因應。

運動部則面臨組織調整，部分新設預算無法支出。羅承宗指出，運動部目前除了延續性計劃、法律義務支出（人事費、債務支出、社會保險補助等）以外，其餘的新設專案幾乎都無法執行。文化大學國家發展暨大陸研究所兼任教授曲兆祥也指出，運動部目前只能動用去年原組織架構下的經費，沿用部分相對有限。

羅承宗指出，目前的預算僵局不宜持續。因為行政院已經準備開始擬定115年度的總預算方針，並在8月底前編彙完成送立法院（預算法第30條、第46條），萬一屆時總預算還沒審過，那就會形成「兩個年度總預算同時在立法院」的憲政奇觀。這不僅會造成議事程序與資源分配的混亂，更會讓國家整體發展規劃，因為預算的堆疊與延宕，陷入完全停擺的困局。

曲兆祥也指出，雖然目前有《預算法》第54條的大傘保護，但今年的總預算仍舊處在尚未審議的狀態，並不是健康的財政體制。他認為可以參考美國《美麗大法案》（One Big Beautiful Bill Act）的作法，利用「綜合撥款法案」（Omnibus Bill），將爭議性項目與其他民生必要支出「包裹化」處理，避免整體預算長期遭到擱置。

首圖圖片來源：台鐵FB粉專