【事實釐清】媒體報導「歐盟主要成員國近日同意將核能納入『綠色轉型』,成為解決碳排放的一環;希望各國利用核能,趕在2050年前實現碳中和」?

【事實釐清】媒體報導「歐盟主要成員國近日同意將核能納入『綠色轉型』,成為解決碳排放的一環;希望各國利用核能,趕在2050年前實現碳中和」?

媒體報導「歐盟主要成員國近日同意將核能納入『綠色轉型』,成為解決碳排放的一環;希望各國利用核能,趕在2050年前實現碳中和」,經查:

一、歐盟議會於2020年1月15日通過《歐洲綠色政綱》,並未將核能列為綠能,也未將「去核」明列條文。

二、歐盟將依據〈歐盟永續投資分類指引系統技術報告〉,回歸到科技中立,回到個案審查,但技術專業小組認為核能並不符合「不造成顯著傷害」原則。專家指出,核能恐已被排出在此公正轉型基金,未來要適用永續投資計畫的可能性亦低。

三、專家指出,歐盟並未改變其最終非核之目標,只是在各國既有的能源結構下,容留各國自行擬定期程,依據政綱有關清潔、永續、可負擔之能源政策,逐步調整能源結構。

【更正說明2020/2/20】爭議點二的部分文字修正為「至於其後在1月10日提交議會大會討論之版本中,甚至有綠黨主張將去核和去煤一併納入」,以求文意精確。感謝讀者提醒。

背景

台灣媒體於2019年12月20日發出〈國際社會給了蔡政府能源政策兩耳光〉文章,提及:「歐盟主要成員國近日同意將核能納入『綠色轉型』,成為解決碳排放的一環;希望各國利用核能,趕在二○五○年前實現碳中和。」而歐盟將核能納入綠色轉型的言論也不斷流傳。

媒體原文提到:「...歐盟各國歷經多年的坎坷及挫敗,終於回頭洗刷『核能』的汙名,承認它是解決碳排放問題的有效工具,要求各國納入能源結構成為『綠色交易』的一環。歐盟之所以有如此決定性的轉變,主要是因為各國能源發展條件不同,如捷克、匈牙利、波蘭等一些高度倚賴燃煤的國家無法在短時間內轉發足夠綠能;核能的使用,可以讓這些國家在不依賴天然氣或電力進口的情況下,維持乾淨的發電環境。」

圖1:媒體社論擷圖

查核

爭議點一、歐盟近期提出的能源政策為何?

(一)查核中心諮詢清華大學科技法律研究所教授范建得。范建得說,歐洲執委會(European Commission)於2019年12月11日正式提出的《歐洲綠色政綱》(EU Green Deal),是政綱性質(Political Guidelines)的法案,在程序上,則有如同台灣立法過程中的「行政院版本」。目前該法案已在2020年1月10日提交歐洲議會(European Parliament)審議,並於完成辯論後,以482票同意、136票反對、95棄權,在1月15日做成決議(resolution),確立《歐洲綠色政綱》成為歐盟會員國應遵守的政綱。

范建得說,《歐洲綠色政綱》本身不是規範,而是要求各歐盟成員國應就2050達碳中和、2030減碳55%,以及永續投資計畫,配合實施政綱要求之政策、立法或方案的指引,其中最關鍵的就是歐盟要擬定《氣候法》(Climate Law),依據《氣候法》,各成員國的減碳目標就會成為法定目標,且必須相應採行相對應的立法、政策和行動等配套措施來落實其目標。至於在能源政策部份,重點則放在提升能源效率和促進清潔、永續而可負擔的再生能源發展,及其投資計畫上。

(二)查核中心諮詢長期關注環境能源法的臺北大學自然資源與環境管理研究所教授李堅明。李堅明說,歐盟通過的《歐洲綠色政綱》(EU Green Deal),是歐盟各國對於能源提出的政策大綱,逐條列出政綱中的目標,並規劃目標的進程時程。

《歐洲綠色政綱》指出,歐盟的目標之一是在2050年實現碳中和 (Carbon Neutrality),即零碳排放量;為達此目標,將於2020年3月提出《氣候法》(Climate Law)。同時,《歐洲綠色政綱》附件提出50項行動方案,包括推動碳關稅機制、協助受衝擊社區與勞工因應的公正轉型基金、2030年達到零碳鋼鐵製程發展計畫等50項具體行動計畫。

圖2:《歐洲綠色政綱》文件擷圖

爭議點二、《歐洲綠色政綱》是否有針對核能的議題?是否如報導所提,希望各國將核能納入綠色轉型,成為實現碳中和的一環?

(一)李堅明指出,在《歐洲綠色政綱》中,沒有提到核能要納入綠色轉型。

李堅明說明,歐盟各國中,目前有部分會員國,如法國使用核能作為能源結構中的一部分。根據《歐盟綠色政綱》的具體進程目標,為了達到2050年碳中和,2020年6月歐盟將會依據國家特性文化,並考量國家能源安全,評估歐盟各國能源最終比例。

李堅明說:「歐盟對於能源比例的議題一直在協商中,擬定公布的時程也未到,因此,目前無法確定6月份歐盟公布的最終能源的比例是否會含有核能,也不確定其核能發電的占比。」

李堅明補充解釋,目前能源可分為「低碳」及「無碳能源」,低碳是天然氣,無碳能源可分為再生能源(俗稱綠能)和核能,綠能就是再生能源。《歐洲綠色政綱》並沒有將「核能」納入「綠能」這樣的說法。

(二)范建得表示,歐盟執委會原先所提《歐洲綠色政綱》,在能源政策部分是以使用再生能源和提升能源效率為主,既沒有納入核能,也沒有直接排除核能。至於其後在1月10日提交議會大會討論之版本中,甚至有綠黨主張將去核和去煤一併納入,最後則在15日的決議版本,將去核字眼刪除。

范建得表示,解讀歐盟對核能的立場,則必須搭配《歐洲綠色政綱》所提的能源轉型(永續)投資計畫一起看。依據政綱所提歐盟能源轉型投資方案,歐洲投資銀行將要轉型成為歐盟綠色銀行,未來並要投資1兆歐元在能源轉型上。所以歐盟是否支持核電,應就歐盟是否願意續行投資核電來看。

范建得說,歐盟早在2018年3月,便成立技術專案小組來討論「永續能源」的投資指引,這份報告也成為《歐洲綠色政綱》所提出能源轉型基金投資範疇(類型)的重要參考。此技術專業小組曾討論到核能是否能納入「永續能源」,中間也有其他國家及利益團體提出要納入核能的要求,且一度在2019年12月13日的歐盟領袖會議中被納入,然在同月16日的政綱版本,還是回到科技中立,且在上述1月10日提交議會大會討論之版本,進一步將去核明文化。

其實,技術專案小組原先在2019年6月便將永續能源定義為「不能造成顯著傷害」的能源,核能因有難解的核廢料問題,並不符合此項「永續能源」的原則。

范建得說,網路媒體「國際核能工程」(Nuclear Engineering International)曾在2019年12月18日報導歐盟將核能納入能源轉型計劃(EU includes nuclear in clean energy transition plans),而被國內擴大解讀為歐盟綠色政綱改變非核政策的媒體,而它也在1月16日為文指出:「綠色政綱忽視核能的角色」(Green Deal ignores the Role of Nuclear) 。

范建得說,從上面的脈絡來判讀,可知歐盟未來的能源政策發展方向,將不會把核能視為可適用能源轉型投資方案之再生能源或「永續能源」。

范建得說,歐盟《歐洲綠色政綱》雖沒有直接禁止核能,但從上述發展趨勢來看,顯然歐盟並未改變其最終非核之目標,只是在各國既有的能源結構下,容留各國自行擬定期程,依據政綱有關清潔、永續、可負擔之能源政策,逐步調整能源結構為再生能源之空間而已。

(三)查核中心採訪台大風險中心博士後研究員趙家緯。趙家緯說,歐盟是在2018年3月提出永續金融行動計畫,在此行動之下,成立技術專案小組,2019年6月發布的〈歐盟永續投資分類指引系統(EU-wide classification system for sustainable investments ,簡稱Taxonomy)〉中,投資技術共分為三類:綠色(Green)、轉型(transition)、以及賦能(Enabling)。當中只有綠色(Green)符合嚴格的標準規範。其對綠色發電技術的討論,除以碳排放量作為重要指標,還須檢視是否「不造成顯著傷害」(Do No Significant Harm,簡稱DNSH),考量發電技術的相關廢棄物,是否會對環境產生長期性顯著傷害。

趙家緯說,根據此投資分類指引系統,歐盟技術專案小組( Technical Expert Group,簡稱TEG)2019年6月發布了技術報告,對於各種能源是否符合永續技術能源,進行評斷準則和建議。

根據技術專案小組2019年6月發布的技術報告原文中第234至235頁關於核能的討論,該小組認為,核能雖可提供低碳電力,但核能產生的核廢料,至今仍沒有廣泛有效的解方;而即使找到最終儲存場放置,也須隔絕這些物質數百至數萬年,目前難以判斷潛在傷害。

技術專家小組也明文指出,在核能價值鏈中,核能不符合前述「不造成顯著傷害」原則,故不建議將核能列入永續經濟活動名單的分類之中。

圖3:技術專案小組技術報告原文擷圖(p.235)

趙家緯說,歐盟高峰會在2019年12月討論永續經濟指引時,的確有部分會員國遊說要把核能加入永續經濟技術指引中,而最終通過的決議,歐盟針對核能仍是模糊以對,強調並未納入也未排除在適格的環境永續經濟活動名單之中。後續將交由技術專家小組依循「不造成顯著傷害」,在考慮核廢料處理以及生命週期衝擊下,訂定詳細判別準則。

趙家緯說,《歐洲綠色政綱》通過後,最關鍵的方案之一是歐盟將透過1000億歐元的公正轉型基金(Just Transition Fund)來支持各會員國的能源轉型,而核能已被排出在此公正轉型機制以外,未來要適用永續投資計畫的可能性亦低。

結論

一、歐盟議會於2020年1月15日通過《歐洲綠色政綱》,並未將核能列為綠能,也未將「去核」明列條文。

二、歐盟將依據〈歐盟永續投資分類指引系統技術報告〉,回歸到科技中立,回到個案審查,但技術專業小組認為核能並不符合「不造成顯著傷害」原則。專家指出,核能恐已被排出在此公正轉型基金,未來要適用永續投資計畫的可能性亦低。

三、專家指出,歐盟並未改變其最終非核之目標,只是在各國既有的能源結構下,容留各國自行擬定期程,依據政綱有關清潔、永續、可負擔之能源政策,逐步調整能源結構。

參考資料

歐盟《歐洲綠色政綱》說明網頁
歐盟《歐洲綠色政綱》網站新聞稿
《歐洲綠色政綱》相關文件及附件
歐洲高峰會2019年12月12日會議結論
歐盟永續投資分類指引系統