40年治水預算總整理！ 超過4400億，哪些縣市拿最多？

記者／許雲凱；責任編輯／陳偉婷

近年每逢颱風來襲，造成地方淹水，不論政治人物或網友總會出現「錢是花到哪裡去」的聲音，質疑政府經年累月花大錢治水，到底有沒有用。

網路也會出現許多圖卡，以各種方式計算治水經費，並且比較各縣市金額的差距。這些讓人眼花撩亂的數字是真的嗎？有沒有一個客觀的數據可以參考？治水成效又要怎麼評估？

圖1：網路流傳治水預算相關訊息／事實查核中心整理

查核中心向水利署取得歷年治水經費，把政府怎麼花錢一次攤開。另諮詢水利學者，探討台灣治水政策思維的改變，呈現「中央主導」到「因地制宜」的來龍去脈。

中央補助地方治水 先北北基、後雲嘉南高屏

不論中央政府或者地方政府，都會在預算中編列水利建設經費，也就是外界所稱的「治水預算」。但因地方政府經費有限，所以長年都有賴中央政府補助治水。

依據立法院預算中心說明，在2000年以前，是由省政府每年編列40到60億，辦理地方縣市治水。2001年精省後，改由地方政府以自有經費，再加上經濟部每年補助10億治水，但因各地政府只能局部性治理，缺乏整體規劃，以致成效不彰。

因此從2006年開始，以「中央主導、地方配合」的模式，推動一連串大型治水計畫，如易淹水地區治理計畫、流域綜合治理計畫，以至於目前的前瞻計畫，都是此種模式。這些計畫是由中央政府編列跨年度「特別預算」，而中央經費如何分配到地方，就成了外界近來討論焦點。

外界爭議的預算規模及分配額度，涉及到如何定義「治水預算」，關鍵問題是：治水預算要從哪一年算起？又是包含那些內容？

如果只看近年的前瞻計畫，那麼南部縣市的確分配到較多預算，但如果從1980年代算起，就會發現北北基早已投下1700億以上。又如外界常以前瞻計畫中的「水環境建設」預算為討論基準；但事實上，「水環境建設」包含飲用水改善、水岸空間活化等，治水只佔其中一部分，混在一起談其實是放大了治水預算。

水利署向查核中心提供一份「歷年中央治水特別預算編列表」，從最早進行的台北防洪計畫起算，一直到還在執行的前瞻計畫為止，前瞻計畫與治水無關的經費則不納入，也涵蓋水利署、農業部、內政部、交通部等各部會所屬治水預算，可以較全面呈現中央經費的分配狀況，回應外界疑問。

圖2：歷年中央治水特別預算編列表／水利署提供資料、事實查核中心製表

從水利署資料可以看出，最早進行的大型治水是「台北防洪計畫」，從1982年就已開始實施，區域涵蓋台北市、新北市，經費約1158億。如果納入基隆河流域治理，在北北基區域已花費1739億治水，大約佔總治水預算的40%。

中央完成北北基階段治水後，緊接著是2006年開始的「易淹水」、「流綜」、「前瞻治水」等計畫，逐步將中央資源投入到其他縣市，累計分配最多經費的前5大縣市為台南市（466億）、嘉義縣（330億）、高雄市（278億）、雲林縣（253億）、屏東縣（201億）。

不過這並不代表在2006年之前，北部之外的縣市都無治水建設。依據水利署專書紀錄，大約從1970年代開始，已經分別對蘭陽溪、大里溪、濁水溪、高屏溪等流域興建防洪設施，但當時是由省政府負責，並非中央政府。精省後，由省府水利處改制而來的水利署接手部分後續工程。

圖3：易淹水地區與治水計畫主要範圍／來源：立法院預算中心2019年報告

河川防洪整治大致完成 前瞻計畫轉向區域排水

台大土木系教授游景雲指出，由中央政府主導的大型治水建設，最早先從大台北地區開始，理由就是政經中心必須優先保護，因此資源當然會先投注在此。等到大台北防洪完成，中央才有餘力針對各地治水進度落後地區補強。

游景雲解釋，在2005、2006年左右，台灣遭遇好幾個大型颱風，各地紛紛傳出淹水災情，這也促使中央推動一連串治水計畫，但歷年重點有所不同。在「易淹水」與「流綜」計畫時期，是中央提出綜合計畫，而各地政府配合，主要治理項目是針對河川防洪與區域排水。

到了前瞻計畫的時代，主要河川都已經大致治理完成，因此重點轉成區域排水或是配合地方需求，作法是由地方提計畫，再由中央核准給經費。也就是說，現在治水漸漸從過去「中央主導」，轉變成「因地制宜」。

游景雲說，治水思維也在轉變，過去大台北地區是以建設堤防、防洪牆為主，雖然很有用，但破壞景觀，淡水河有大部分被堤防擋住。目前地方政府做治水建設，會一併考慮環境衝擊與景觀，已經不太可能再出現台北的高聳堤防。

風災後淹水面積大幅減少 「颱風淹水=治水沒用」說法不公平

立法院預算中心在今年總預算評估報告，特別綜整政府資料，指出從2018年至今，全台主要淹水面積已經大幅減少。又同時比較2009年莫拉克颱風與今年7月間的凱米颱風，各地凱米降雨量大多高於莫拉克，但除彰化縣淹水面積增加之外，其餘各縣市淹水面積都減少。

圖4：台灣易淹水地區歷年比較表／來源：立法院預算中心114年總預算評估報告

台大土木系教授游景雲分析，要評估水利工程有沒有用，通常是要設定在同樣「水文條件」，來比較工程前後的差異。不過這涉及複雜計算與術語，因此政府為了解釋政策，通常會用相似的降雨規模，來比較淹水面積的增減，雖然這不十分精準，但也可以作為一個參考指標。

游景雲說，近年外界常把焦點放在南部淹水，但其實台南、高雄本來就地勢較低窪，尤其高雄排水道設計不良，治水是在先天不良的情況下「邊做邊修」，難以一步到位。從颱風淹水而批評南部治水沒用，其實是不太公平的說法。

台北大學都市計劃所教授廖桂賢指出，現在我們面臨的是極端氣候，天災常常超出以前經驗，不能說以前的治水完全無用，過去的治水工程在於減少淹水頻率，避免的是相對中小型的淹水，但是現在的降雨更為極端，防洪設施擋不下來。例如，大台北地區擁有全台最高程度的防洪保護，以兩百年洪水重現期距（一年中發生機率為1/200的洪水事件）為設計標準，但遇到超過這個標準的洪水，還是會淹水。

廖桂賢說，在極端氣候下，未來很難避免淹水，現在應該提倡「承洪韌性」、「海綿城市」等觀念，也就是說即使淹水，也不會產生災害，或者像興建多功能使用的滯洪池，承接洪水，甚至可以進一步發展耐淹建築或家具，都是未來可以思考的方向。

【更新說明2024/10/21】有多位讀者指出，「中央治水特別預算表」之加總數據有誤，經確認為水利署原始資料即計算錯誤，導致各縣市累計分配數，與最後總數均較實際為高。已向水利署取得正確數據並更新，感謝讀者指正。