【釋憲吵什麼】賴清德不願立院詢答？總統走進立院爭辯20年

記者／許雲凱、馬麗昕；責任編輯：陳偉婷

攸關國會改革的立院職權行使法三讀通過並經總統公告生效後，爭議方興未艾。日前總統府、行政院、監察院及民主進步黨立法院黨團日前都提出釋憲聲請以及暫時處分案，憲法法庭已經於7月10日就「暫時處分」召開準備庭；8月6日則針對釋憲案內容進行言詞辯論。

修法重點之一是「總統赴立法院國情報告並針對立委口頭提問、依序即時回答」，總統府提出釋憲聲請，外界質疑總統賴清德選前允諾願到國會國情報吿，選後反悔；法律界也掀起總統是否有義務前往立院國情報告；以及修法後，國情報告「常態化」、總統「依序即時回答」是否涉及違憲等論辯。

修法後改變什麼？

總統國情報告規定於《立法院職權行使法》第二章之一，修法後主要變動有二：第一是國情報告變成每年常態，第二是總統報告後，必須回答立委提問。

修法前僅規定立法院得於每年集會時，聽取總統國情報告，但無明確時間點。修法後，總統要在「每年3月1日前」到立院報告；如果是新總統，需在就職1個月內報吿。此外還規定，除國家大政外，立法院可要求總統就「重要政策議題」報告。

舊法本來就賦予立委提問的權力，但回答與否要視總統意願，而且是綜合回覆。修法後則明確規定，不論立委的口頭或書面問題，總統都要答覆。如是口頭提問，總統須「依序即時回答」；若是書面提問，則要7日內答覆。

圖1：「國情報告」修法前後改變／事實查核中心製表

賴清德選前選後態度反覆嗎？

「總統赴立院國情報告」是多年爭議。在今年立院職權行使法修法後，賴清德對於國情報告的態度成政治攻防焦點。在野黨也質疑賴清德選前選後態度不一，指出賴清選前辯論會上宣稱「總統有義務赴立院國情報告」，但選後說「總統赴立院報告是義務是違憲」。

從賴清德前後談話可以看出，賴清德自始至終都同意總統應赴國情報告，但反對立委對總統質詢。然而，在選前辯論會上，賴清德指出總統應立法院要求，到國會進行國情報告是「義務」，但並非一對一質詢；選後談話卻提及，修法後國情報告「義務化」，會改變憲政設計。國情報告是否為總統「義務」？賴清德選前選後說法稍有落差。

查核中心還原賴清德選前選後的說法脈絡：

對此，總統憲法訴訟案的委任律師洪偉勝表示，賴清德總統選前提及赴立院進行國情報告的「義務」，他理解賴清德所指應該是按照當時的立委職權行使法，總統基於對憲政機關的相互尊重，當然樂於應立法院的要求，赴立法院進行國情報告。

但修法後，立法院片面將總統國情報告變成每年常態定期的義務工作，而且也把回答立委提問變成了總統的義務，而不問總統是否同意。賴清德說國情報告變成「義務化」，是要指出本次修法，已經將原本雙方高度尊重的互動，變成「立法院片面單方課總統義務」，變動了憲法原本國情報告制度的內涵，因而有違憲的情形。

總統有義務到立法院「國情報告」嗎？

總統府提出的釋憲聲請書，明確表示依據憲法，總統沒有向國會報告的義務，也無法推論立委有向總統提問的權力，更別說總統有答覆的義務。學界則認為，立院有要求總統國情報告的權力；但是總統是否有義務前往，或是總統能否拒絕則意見不一。

如東吳大學法律系特聘教授張嘉尹指出，憲法增修條文第4條第3項僅規範，立法院「可以」聽取總統國情報告，但總統沒有到立法院做國情報告的憲法義務。

東吳大學政治系教授蘇子喬持相反意見，他認為，從憲法上的文義邏輯看，立院可以要求總統國情報告，而總統有義務前往報告。

蘇子喬解釋，關於總統赴立院國情報告，最主要的條文是源於《憲法增修條文》第4條第3項：「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」另再搭配《立院職權行使法》相關條文。

從憲法來看，「得」就是可以的意思，立院可以聽取總統的國情報告，立院有權力要求總統赴立院報告。

再進一步看，相關條文是規定於立院職權的相關條文中，而不是總統職權條文中。儘管憲法沒有明確說明總統有義務，但是權力自然伴隨著義務關係，因此原則上，當立院行使權力時，總統自然是有義務要赴立院。

中研院法律所研究員黃丞儀則認為，依照憲法增修條文，立法院得聽取總統國情報告，新修正的立職法第15-1條則是國情報告的制度化，即使法條沒有規定「總統應赴立法院」，但是既然立法院已經決議邀請，總統應該秉持「憲政機關相互尊重」的原則，赴立法院進行報告。

總統到立院國情報告，回答立委提問是否違憲？

該法修訂後，「依序即時回答」引起許多爭議，部分論述指出，此等同於立委可以質詢總統，在憲政體制上總統不對立院負責，恐引起憲政混亂。對此，各方學者也持不同看法。

「依序即時回答」如何解釋？

黃丞儀指出，修法後規定，立法委員提問時，總統應「依序即時回答」，但沒有清楚定義「依序」和「即時」的關係。

如果「依序」是按照立委發言順序來回答，可以是「統問統答」，如果要即時，那就會變成「即問即答」，兩者情境有衝突。但也可以解釋成，部分立委提問後，總統先統一回答，例如一次回答3位立委的問題。

黃丞儀說，此條文文字不夠明確，有多種解釋空間，這也是未來大法官需要檢視的地方。

蘇子喬解釋，按照該條文上下脈絡，總統提出國情報告後，立委僅能依據「國情報告」的範圍內不明瞭處提出問題，總統再依序回答。而所謂的依序，條文雖無明確說明，但較為可能是依照立委、黨團的次序回應。

總統與立委詢答為何有違憲爭議？

黃丞儀文章指出，依照憲法本文與增修條文，無法推導出總統有「即問即答」回答立委問題的義務，目前通過的立法院職權行使法第15-4條可能違憲。

黃丞儀也說，總統和國會各自擁有獨立權力來源，總統直接對選民負責，而不是對立法院負責。若使總統接受國會質詢，代表體制朝向議會制傾斜，讓國會的權力大於總統的權力，將讓總統直接對國會負責，這已經偏離原本權力分立且互相制衡的軌道。

立委對總統詢答是否代表總統向立院負責、破壞憲政？蘇子喬認為有討論空間。

蘇子喬說，台灣目前是半總統制度，立法院透過質詢與倒閣制度，使行政院對立法院負責；總統向立法院進行國情報告並接受立委詢答，是立法院制衡總統權力的機制，兩者並行而不悖，並無違反憲政精神。

不過，蘇子喬也說，目前條文文字較概要，若未來要施行也必定要有相關配套。外界可能也有聲音擔心，總統到立院詢答，可能會受到立委侮辱，恐傷及總統尊榮等，可以考慮在《立法委員行為法》增訂相關規定，對立委詢問總統的言行進行一定的約束。

圖2：時任行政院長賴清德受立委黃國昌質詢片段／截自立法院公播系統（2017.10.24院會）

對於學者提出的不同意見，台大政治系教授王業立指出，這也凸顯出台灣半總統的憲政體制下，總統與行政院長權責不清的模糊空間，以及關於國情報告條文修法歷史的畸形發展。

王業立解釋，關於總統赴立院國情報告的條文，是有其歷史脈絡的。在1990年代，因立法院可質詢行政院長，當時國民大會為了與立法院爭權、擴大自身權力，也制定每年聽取總統國情報告並提出國是建言的權力。

國民大會於2005年廢除後，關於總統國情報告的條文就歸到立法院，當初修憲卻刪除提供國是建言文字，僅留下國情報告條文。然而，在過去20幾年間，因為朝野對實行細節無共識等原因，從來沒有總統前往立院國情報告。因此，形成無實務慣例的情況。

王業立說，憲政發展至今，台灣可以確定是半總統制，但是全世界的半總統制又分很多類型，有些國家接近內閣制，有些國家接近總統制。目前台灣是較為接近總統制的「半總統制體制」，行政院長與總統分享行政權，但是憲法明確規定，行政院須向立院負責，並無規定總統須向立院負責。因此，可知道在憲法體制下，總統本不須向立院負責。

因此，王業立也說，在現有的憲政規範下，行政院和立法院之間是「施政報告」與「質詢」的權責關係；總統與立法院之間是「國情報告」與「提問」的互動關係。未來在實際運作上，的確有可能會造成憲政混淆，也更凸顯了總統、行政院與立法院三者之間權責不清的問題。

過去有無總統國情報告的前例？

立法院前法制局長羅傳賢表示，前總統陳水扁曾數度要求赴立院國情報告，但當時立院職權法還未訂立國情報告規範，缺乏立委提問法源。當時立法院多數的國民黨、親民黨認為，總統報告後需讓立委提問，最後國、親以無法詢答為由，拒絕陳水扁報告。

到了2008年，立院職權法增訂第15-1條至15-5條，就國情報告的發動程序、報告主題、立委提問方式等做規範。

羅傳賢說，到了馬英九、蔡英文任內，立院各黨都曾有國情報告的提案，但無法成局的原因，還是卡在老問題：對總統質詢有無違憲？要採「統問統答」或者「即問即答」？對於這些問題，朝野從來沒有達成共識，而且還會隨著政黨在朝或在野身分轉換，有不同的立場。例如總統是否「即問即答」，國民黨過去反對，但後來支持；民進黨過去支持，現在則認為違憲。

羅傳賢指出，法律沒有規範到的細節，應該照「慣例」進行，但過去並沒有總統進行國情報告，因此尚無慣例可循。朝野對於是否違憲爭議不休，只能靠大法官釋憲來解決僵局了。

圖3：歷任總統都無進行「國情報告」／來源：《法律白話文》、《聯合新聞網》、《風傳媒》報導，事實查核中心整理製表