【錯誤】政治人物宣稱高鐵BOT案「政府0出資」?

【錯誤】政治人物宣稱高鐵BOT案「政府0出資」?

事實查核報告#3070
政治人物宣稱高鐵BOT案「政府0出資」?
發布日期/2024年6月14日

經查:

【報告將隨時更新 2024/6/14版】

「環島高鐵」、「國道6號東延花蓮」等花東建設案,經費哪裡來,引起社會討論。有政治人物宣稱,這些建設案未來可比照高鐵BOT「政府0出資」模式,政府不必出錢。高鐵真的是政府0出資嗎?

一、 政府對於高鐵工程初期支出1057億,後續又因高鐵爆發財務危機,陸續投入至少380億,取得高鐵近半股權。政府對高鐵投入至少1437億,政府0出資說法並非事實。

二、專家解釋,「政府0出資」說法來自當年台灣高鐵公司承諾,意思是除了政府先投入的1057億之外,後續不需政府再出資,不是說政府完全不用出錢。

三、高鐵曾面臨籌資不順、運量不如預期等困難,政府以增資認購高鐵股份方式解決危機,至少投入380億取得高鐵股權。

專家說,2015年後政府已成高鐵最大股東,直接持股48.9%, 加計泛公股則達63.9%,實際握有主導權,形同提早接管高鐵,已失去了高鐵BOT的精神。

四、專家表示,BOT案不代表政府0出資。「促進民間參與公共建設法」第4條明確指出,政府可以出錢,但上限是20%。也就是說,政府的出資比例,要看BOT契約如何訂立。

高鐵「政府0出資」並非事實,BOT案也不代表政府0出資,政治人物說法與事實不符,因此為「錯誤」訊息。

背景

近期花東交通建設三案,引發社會討論。其中「環島高鐵」、「國道6號東延花蓮」財源除了政府編列預算之外,也訂有BOT條款。

提案的立委稱,「環島高鐵」、「國6東延」兩案將以BOT方式實施,且可比照高鐵BOT「政府0出資」模式,政府未來不必出錢。

也有民眾黨立委表示,高鐵BOT政府沒出一毛錢,未來「環島高鐵」可比照辦理,在臉書也重申高鐵「政府0出資」觀點。

高鐵「政府0出資」的說法也隨之在網路流傳。


圖1:網路流傳訊息擷圖

查核

查核點一:高鐵「政府0出資」說法從何而來?是否屬實?

(一)淡江大學運輸管理系教授張勝雄指出,1997年高鐵BOT案由「台灣高鐵公司」得標,得標團隊承諾「政府0出資」,但意思不是說政府不用出任何錢,而是除了政府必須花費的1057億之外,後續高鐵的建造或營運,不需政府再出資。

張勝雄解釋,高鐵案必須徵收土地,也要建造配合高鐵站的聯絡道路,花費總計約1057億,這些都是政府的必要支出,無法假手高鐵公司負擔。因此高鐵得標商的意思,是承諾除了政府這些支出外,未來不會再跟政府拿錢。但後來高鐵出現財務危機,政府出資拯救高鐵,「政府0出資」只是當年理想,並未實現。

(二)政治大學財政系兼任教授黃明聖說,當年「台灣高鐵」得標重要理由就是「政府0出資」,除了承諾不須政府補助,還說政府花費的1057億,未來公司有盈餘時,可還給政府。但事實上,高鐵公司從未實現這些承諾,反而後來要政府出錢度過難關。

(三)2009年時任交通部長毛治國到立院報告,還原了高鐵「政府0出資」的說法。他解釋,台灣高鐵公司當時是說,政府出了1057 億元之後,接下來政府可以不必再補貼。


圖2: 2009年交通部長解釋「政府0出資」/來源:立法院公報擷圖

(四)監察院2009年調查報告指出,政府為了解決高鐵籌資不順的問題,讓台糖在2000年認購高鐵普通股50億,行政院開發基金2001年認購高鐵普通股30億,合計80億。此後台糖與政院開發基金就成為高鐵股東,直到現在。

(五)依據交通部2015年提出的「高鐵財務解決方案」,高鐵通車後由於初期運量不如預期,再加上折舊等費用,導致入不敷出。政府於2015年透過增資300億方式入股高鐵,讓交通部成為高鐵最大股東,目前政府直接持股為48.9%, 加計泛公股則達63.9%。

張勝雄、黃明聖指出,政府的增資方案解決了高鐵財務問題,但也讓政府實質掌握高鐵。名義上官股未過半,但政府其實擁有主導權,形同提早接管高鐵,已不復原本BOT的精神。

綜合以上說法,高鐵「政府0出資」說法來自當年台灣高鐵公司的承諾,意思是除了政府必要花費的1057億之外,不需政府再出資,並非指政府從頭到尾不用出錢。

後續高鐵爆發財務危機,迫使政府至少出資380億拯救,並成為高鐵最大股東。政府為了高鐵,至少投入1437億(1057+80+300億)。

查核點二:BOT代表「政府0出資」?

張勝雄說,BOT是為了引進民間資金,讓興建公共建設更有效率,不代表政府0出資。「促進民間參與公共建設法」第4條明確指出,政府可以出錢,但上限是20%,訂上限是要避免公司被官方控制。也就是說,BOT案政府未必是0出資, 要看官民契約如何訂定出資比例,

以近期社會討論的「環島高鐵」、「國6東移」案來說,若要進行BOT,一定須經過可行性評估、環評、財務計畫等,否則民間公司無法評估其是否值得投資。

(記者:許雲凱;責任編輯:陳偉婷)

補充資料

高鐵爆發財務危機,政府出資過程

政大財政系兼任教授黃明聖說明,高鐵財務危機可分成兩階段。初期是資金不足,因此政府以官股認購股份協助增資。2007通車營運後則因運量不如預期等因素,入不敷出,政府實施一連串財務改革計畫,最終在2015年以300億入股,改由政府實質掌控高鐵。

2000- 2003年:原始股東資金投入不足,政府認股協助增資

黃明聖說,大約在2000年至2003年間,原始股東資金投入不足,無法符合BOT契約「興建期淨值占資產不得低於25%」,因此政府以官股協助增資,以期符合規定。方式是高鐵公司辦理增資,再由公營企業,或者泛公股公司(政府股權未過半,但能實質掌握)認購股份。

台糖(2000年)與行政院開發基金(2001年)先後認購普通股80億,2003年後又由公營機構、泛公股公司認購特別股300多億。檢視2005年高鐵股權分布,顯示政府相關機構投入394億,掌握高鐵37.5%股份。

黃明聖解釋,高鐵的特別股類似可轉換公司債,每年需支付買家現金股利6%,且有6年期限,到期後高鐵就必須出錢買回。2010年特別股陸續到期,但高鐵卻無力買回,這也加重了日後的財務危機。


圖3: 2005年台灣高鐵公司持股情形/來源:政大財政系教授黃明聖提供

2008-2015年:政府質施財務改革,出資掌握高鐵

淡江大學運輸管理系教授張勝雄指出,2007年高鐵通車,卻發現運量不如預期,收入少於原先的財務估計。再加上利息支出、折舊、特別股贖回等費用,多重因素導致高鐵支出大於收入,財務急遽惡化。

黃明聖說,2008年開始政府就要求銀行降低利息、改變高鐵折舊費用計算方式,幫忙改善高鐵財務,但都無法徹底解決危機。最後在2015年提出「高鐵財務解決方案」,高鐵先減資6成打消虧損,再由政府出資300億入股(交通部242億+泛公股58億)。此外,高鐵要買回已發行的特別股高鐵特許營運年限,由35年延長為70年。

政府方案解決了高鐵財務問題,但也讓政府直接持股增為48.9%, 加計泛公股則達63.9%,造成政府實質掌握高鐵。

當年高鐵BOT案適用「獎勵民間參與交通建設條例」(目前BOT案則適用促參法),「獎參條例」第4條規定,官股不能超過公司資本額20%。但2015年財改後,政府持股達48.9%,超過20%上限。為了解決這個矛盾,因此又修正「獎參條例」第4條,把高鐵官股上限放寬至50%,等於把高鐵視為例外,不受原條文約束。


圖4: 2015年高鐵財改前後持股比較/來源:台灣高鐵公司

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