【議題觀察室】 國會改革吵「沒有討論」？專家：政黨難對話、立院淪表決機器

記者／許雲凱；責任編輯／陳偉婷

國民黨與民眾黨主導的國會改革法案已於5月28日三讀，行政院表示要研議覆議，民進黨團聲稱會提釋憲，517立院衝突點燃的戰火只是轉小，並未熄滅。

回顧國會改革立法事件，民進黨抗議口號之一是「沒有討論、沒有民主」，認為法案快速通關，缺乏實質審查；國民黨、民眾黨都反駁，明明在委員會有1場專報與3場公聽會，還有2場審查會議才送出法案，怎麼會說沒有討論？雙方還互控對方都提出散會，根本是不想討論的兇手。

各黨述說的立法版本都只呈現了部分事實，查核中心諮詢熟悉立法程序的立法院前法制局長、資深國會辦公室主任、政治學者，試圖還原修法的真實樣貌，到底政治人物隱瞞了哪些真相？

還原修法時間軸，關鍵在藍綠召委只審自己的案

圖1：國會改革修法時間軸／事實查核中心製圖

回顧國會改革修法，三黨各自提出法案版本，程序上必須先進司法及法制委員會審查，再送院會討論、表決，只有少數法案越過委員會，「逕付二讀」進入院會。

在委員會審查階段，朝野就已角力不斷。司法法制委員會有兩名召委，分別是國民黨籍立委吳宗憲、民進黨籍立委鍾佳濱，召委擁有排案權，隔週輪流主持議事，藍綠各自安排了所提法案審查，但是命運完全不同。

國民黨召委共安排1場專報、1場公聽會、2場法案審查會議，4月15日由主席（國黨召委）宣布，所有法案審查完畢，所有條文保留，總計20個法案送交朝野黨團協商。歷經2次協商都無結論，最後加上「逕付二讀」法案，共有28案送進院會。

5月17日藍白又以「再修正動議」方式提出1個整合版法案，以此版本為基礎表決，最終於5月28日「立法院職權行使法」、「刑法」部分條文修正通過三讀。

民進黨召委則安排2場公聽會、5場法案審查會議，但因人數劣勢，無法經由表決將綠版法案送出委員會。

1場專報、3場公聽會算「實質討論」嗎？

立院司法委員會於3月21日安排專案報告，邀請立院秘書長就「總統到立院國情報告」提出建議，並進行詢答；此外又安排3場公聽會，邀請學者專家對國會改革草案表示意見。這些會議能算立法「實質討論」的一部分嗎？

公聽會受邀專家、立法院前法制局長羅傳賢表示，專報是邀請主管機關報告，公聽會是聽取專家學者或利益關係人意見，兩者意見都是提供立委參考，但無強制性，與立法院所說的「實質討論」概念不同。

羅傳賢指出，公聽會邀請立場不同的專家，讓多元聲音呈現，從與社會溝通的角度來說，也可說是一種「討論」，但專家只是來陳述意見，彼此間不會有辯論。立法程序的「實質討論」，應該包含提案說明、提出疑問、溝通、達成共識等一連串的過程，一般是指委員會審查與朝野協商，法案進入院會除非院長主動協商，已很難實質討論。立法過程應該有問有答，釐清法案疑問，讓歧見能達成共識，如無共識再進行表決。

關鍵4月15日，到底有無「實質討論」？

朝野爭辯「實質討論」，最大歧見是針對4月15日開會過程，兩方認知完全不同。民進黨指控當天法案全數送交協商，根本沒有進行討論。國眾兩黨反駁，當天開會從9點到下午3點，法案「逐條審查」，怎會沒有實質討論？

檢視議事紀錄（影片、公報），當天由國民黨召委主持司法委員會會議，共審查20個國會改革案。由主席宣讀條文後，民進黨立委表示有意見，主席即裁示條文「保留」，並未允許立委繼續發言。每一條均重複此過程，最後20個法案全數保留、送交朝野協商。

當日會議的確有「逐條審查」程序，但除了提案人零星說明之外，立委間並未針對條文討論。民進黨當場抗議，認為立委既然有疑問，就該好好釐清，為何不能發言討論？並在會中提出 40次散會動議（皆未通過），事後解釋是為了阻擋法案過關，才干擾議事進行。

圖2：4/15司法委員會會議記錄／來源：立法院公報

曾任民進黨、民眾黨立委辦公室主任的潘翰聲解釋，條文「保留」的原意，是要避免一直卡在爭議條文，拖住會議時間；立委可以先審其他部分，之後再回頭討論「保留」條文。討論再沒共識，就將保留條文送朝野協商。

但潘翰聲強調，這是理想情境，不論藍綠執政，都會將爭議法案全數保留送協商，並不是新鮮事，但這次立委連發言機會都沒有，是更糟糕的做法。

研究國會立法的成大政治系助理教授黃士豪表示，自從2001年建立現行協商制度後，就常發生委員會不審查爭議法案，而宣布「保留」，丟給朝野協商處理，不分藍綠都如此。例如2016年「勞基法」一例一休修法，當時也是「全案保留」，很快就將法案送出衛環委員會。

黃士豪解釋，依立法院規定，法案交朝野協商1個月無法達成共識，就可以送院會表決。因此國會多數黨要讓法案快速過關，就會縮短委員會審查時間，先送協商再說，只要1個月後就可靠表決完成立法。這樣的立法時程最快，也合乎議事規則，但代價是壓縮討論時間，引發政黨衝突，同時也常有輿論質疑，主導立法的政黨必須有充分理由說服社會。

朝野互批對方提散會，到底誰不想討論？

國民黨、民進黨互控對方提出散會，都是指司法委員會審查階段。

4月15日國黨召委主持會議，審查藍白法案，民進黨提出40次散會動議，但未獲通過，法案順利送出委員會。民黨召委另在4月18日、4月22日、4月25日、5月6日、5月8日，5度排案審查民進黨版法案，有4天藍委提出散會並以人數優勢表決通過，讓會議提早結束，其中有3天在早上10點多就已散會。

公督盟執行長張宏林解釋，司法委員會內藍白人數多於綠營，當民進黨提出散會時，事實上不會通過，只是議事杯葛手段，也無法阻擋法案過關。但是當民黨審查自己法案時，藍委提出散會表決，卻真的讓會議提早結束，成功擋下民黨法案，無法與藍白法案併案審查。因此雖然藍綠都提出散會，但意義與結果完全不同。

圖3：國民黨提案提前散會／來源：4/22司法委員會議事錄

協商剩下形式，立法院變成表決機器？

4月15日司法委員會送出藍白國會法案，曾於5月8日、5月16日召開兩次朝野協商，但均無共識，且已超過1個月的協商期，因此法案排進5月17日院會處理，引發一連串的衝突與抗議。法案最後於5月28日三讀通過。

中山大學政治所榮譽教授廖達琪說，當法案在委員會無法取得共識，朝野協商應該是一個化解歧見的機制，但這次連朝野協商也失靈，只能付諸表決。王金平擔任立法院長的協商會議，通常會尋求「共識決」，且會不厭其煩召開會議，磨到各方有共識為止。到了民進黨執政，蘇嘉全擔任立法院長，協商會議就開始變成「多數決」，雖然有協商的形式，也讓各政黨代表發言，但如果遲遲無共識，就會送進院會表決，以人數優勢通過法案。

廖達琪說，朝野都有提出國會改革法案，理應可以找到相同點好好討論，但藍白急於通過法案，有意給賴政府「下馬威」，綠營則反控對方執行中國計畫、賣台，雙方都有點意氣用事。在高度對立的氣氛下，其實已很難真正理性討論，實在是政治上的悲劇。

前立法院法制局長羅傳賢表示，民主是服從多數而且尊重少數，前者指的是多數決，而尊重少數並不是空談，而是具體展現在「朝野協商」與「讓少數充分發言」兩項制度。朝野協商設計就是為了納進少數黨意見，不是任何案子都要多數決，而讓反對意見充分發言，也是展現民主精神。

羅傳賢說，議事規則只是立法行為的「框架」，實質內容是各式各樣的「慣例」，但慣例必須靠長久的共識與累積。譬如說朝野協商到什麼程度才叫有共識？讓多少人發言才叫充分發言？這些都需靠慣例來運作。民進黨這次要求委員會實質討論、持續協商等等，的確符合民主精神，但問題是民進黨過去也未必這樣做，顯然慣例尚未建立，因此也難以要求藍白遵守。這次修法歷經委員會、協商、院會表決，程序按部就班，但難以進行民主討論，立法院已變成了表決機器。

民進黨過去沒有封殺少數黨，阻止併案審查？

民進黨批評黑箱審查，其中一個原因是民黨法案遭封殺，無法與藍白法案併案討論，並且指出，民進黨獨大時的國會也未曾在委員會封殺少數黨提案，阻止併案審查；這是真的嗎？

公督盟執行長張宏林指出，過去無法併案審查非常少見，大多是因為法案提出太晚，主席才不併案處理。但2019年修公投法時，朝野提出眾多版本，民進黨讓黨籍立委蔣絜安提案逕付二讀，並以此版本協商。此時其他版本都還在委員會審議，無法併案討論。

蔣絜安提案送朝野協商後，有部分條文獲得共識，其餘則送院會表決通過。

張宏林說，遇到爭議法案就應該納進所有版本討論，這是民主尊重少數的精神，不能因為過去曾發生過的惡例，藍白就能合理化拒絕併案討論的行為。

圖4：2019年民進黨蔣絜安版本單獨討論並三讀／來源：立法院議事暨公報資訊網