【抗議下的表決】藐視國會、調查聽證 立院職權修法4大爭議

記者／馬麗昕、陳培煌；主編／陳偉婷

立法院院會近日處理攸關國會改革的「立法院職權行使法部分條文修正草案」，朝野立委攻防激烈，院會上演拖延議事、表決大戰，也引發社會高度關注。

諸多公民團體於立法院周邊發動抗議活動，質疑立法院國民黨、民眾黨在未經實質討論下，於院會強行表決、通過爭議條文；在野黨則喊出民進黨過去也曾提出國會改革法案，執政後卻不願執行。

專家指出，立院調查權、聽證權的完善助於提升施政透明度，是國會改革、修法最重要的精神。但關於調查權、聽證權等條文涉及層面、涵蓋範圍廣，需要完整且細膩的設計，且需有保障基本人權精神。關於涉及民眾罰鍰、官員刑責等條文爭議大，仍待法案完整通過評估。

目前二讀通過哪些國會改革修正條文？ 請看滾動式更新圖表

爭議一：立院有調查權，任何人或企業都可能被找去問話、要求提供營業機密資料嗎？

關於立院調查權行使，主要訂在《立法院職權行使法》第8章。5月21日已二讀表決通過相關條文。

依照藍白陣營版本二讀通過的47、48條條文，立院行使調查權時，可要求政府機關、部隊、法人、團體或社會有關人員提供相關資料，但相關文件、資料及檔案原本經司法機關或監察機關先調取時，應敘明理由，並提供複本。

然調查權的限制有相關規定，根據二讀通過「民進黨所提版本46-2條」，立院行使調查權不得逾越調查目的、事項與範圍，並應尊重其他國家機關受憲法保障獨立行使之職權，及行政首長就特定機密決定不予公開的行政特權。

此外，裁判確定前的訴訟案件、卷證，立法院也不得行使調查權；尚未確定之訴願事件，或其他依法應獨立行使職權之機關處理案件，立院也不得行使調查權。

立院調查權助維持政府透明度 但須有明確範圍且保障人權 

查核中心採訪參與4月3日「啟動國會改革-立法院職權行使相關法案」公聽會的陽明交大科法學院院長陳鋕雄。他說，立院調查權對於提升政府的透明度跟政府問責很重要，這也是國會改革、修法最重要的精神。但「調查權」並非無限上綱，仍有憲法保障界限，也需要明確法條規範。

陳鋕雄分析，在憲法保障下，會有一個核心範圍是立法調查權不得干涉，例如國家秘密、偵查秘密、個人隱私，且財產自由、營業秘密等。因此，基本上立委不能因為調查要求，調閱商業公司的營業秘密，否則會有違憲之虞；此外，國家的國防、外交、司法都有涉及國家機密者，有違憲可能。

另外，根據2004年的釋字585號關於立院調查權的解釋文，立院調查權不得干涉獨立行政機關的秘密事項。若有爭議，也應該是行政、立法雙方協商，或是司法機關協商處理，不是都由立院決定。

中央研究院法律學研究所研究員蘇彥圖表示，台灣國會確實需要更完善的調查權，因為立委行使職權時，需要足夠資訊才能做好立法與監督工作。不過，國會調查權制度很有可能被濫用，甚至產生副作用，因此需要更細膩的制度設計，透過討論找出適合台灣的方案，且能讓大多數人可以接受。

蘇彥圖指出，法律對於人的基本權利的保護應該要更為周延。以美國為例，即便已經有完善的法制，但國會調查權也遭外界詬病，曾發生有科學家在進行氣候變遷調查，或有學者研究假訊息如何影響美大選，持不同意見看法的國會議員表示要進行調查，要求這些專家學者必須提供所有往來的電子郵件，這種作法不僅是對當事人的騷擾，且被批評為打壓異己。

圖1：立院24日繼續審理立院職權行使法部分條文修正草案／達志影像

爭議點二：若不配合調查，會被立院懲罰嗎？

根據目前已通過的二讀條文，政府官員或民間企業、民眾不配合立院調查，法律責任並不相同。

若政府機關、公務人員拒絕、拖延或隱匿不提供者，得經立法院院會的決議，將其移送監察院依法提出糾正、糾舉或彈劾；若是相關團體、人員拒絕、拖延或隱匿不提供，得經院會決議，處1萬元以上10萬元以下之罰鍰，並得按次處罰至改正為止。若不服處分可提行政訴訟。

蘇彥圖說，檢視目前審議條文，相關裁罰由立法院決議，但立院是否可以決議裁罰涉己（立法院）事務？國會改革如調查權修法是台灣社會關注議題，外界會希望相關裁罰是透過正當程序，而不是等待立法院決議裁罰後，權力濫用狀況已經發生，當事人只能事後救濟。

陳鋕雄說，美國國會也有要求一般民眾聽證的制度，且根據釋字585號，對於拒絕聽證者，可以行政罰鍰作為合理強制手段。但是必須合理，合不合理則得看條文設計是否符合比例原則，以及被調查者的權益是否受保障。

21日二讀通過的50條之一，規定接受調查詢問之人員，若認為調查小組已逾越其職權範圍或涉及個人隱私而與公共事務無關者，經會議主席裁示同意後，得拒絕證言或交付文件、資料及檔案。藍、白24日晚間通過的第50條之2，「接受調查詢問之人員，經主席同意，於必要時協同律師或相關專業人員到場。」

陳鋕雄說，立院行使調查權需要兼顧人權保障。但目前通過的條文規定的是「經主席同意、必要時」 ，沒有辦法實質保障人民。

此外，條文中雖說明若人民覺得調查詢問涉及個人隱私可拒絕，但仍需經主席裁示同意，沒有明確保障人民有拒絕被詢問的權利。

圖2：立院24日繼續審理立院職權行使法部分條文修正草案／達志影像

爭議點三：藐視國會罪指的是什麼？有清楚定義嗎？

「藐視國會」相關文字列在《立法院職權行使法》第25條，已於5月21日完成二讀。

條文規定「質詢之答復，不得超過質詢範圍之外，並不得反質詢」，未來被質詢者，除國防、外交事務有明顯立即危害，或依法應秘密的事項並經主席者同意者外，不得任意缺席、拒絕答覆、拒絕提供資料，或有藐視國會等行為。若違反，可處2萬以上，20萬以下罰鍰；政府人員於立院受質詢時作虛偽陳述者，可依法追訴其刑事責任。

陳鋕雄說，21日二讀通過的第25條條文，看起來無明確的限定範圍，而且關鍵是「主席同意」，權力會過度集中在主席上。若法條沒有明確規定，未來立院可能陷入如何解釋、如何執行的亂象。

藍白黨團也打算增修《刑法》第5章之1「藐視國會罪」及第141-1條，「若公務人員受質詢時進行虛偽陳述，處1年以下有期徒刑、拘役或20萬以下罰金。」並列入24日、28日院會議程。

但何謂「虛偽陳述」、如何認定，修法並無說明。

關於外界質疑「虛為陳述」會讓官員入罪；陳鋕雄說，目前二讀通過條文也僅第25條說明「政府官員受質詢時虛偽陳述，有刑事責任」。但到底是誰來認定「虛偽」？以及怎麼認定虛偽？恐是爭議核心。

陳鋕雄說，虛偽陳述的構成要件不明，以及是誰認不實、虛偽陳述是故意還是過失？條文都未說明。未來怎麼實際運用此條法規，以及認定將會有很多爭議。

圖3：立院24日審理國會改革法案，民眾於立院外集會抗議／達志影像

爭議點四：立法院的聽證權指的是什麼？爭議為何？

此次修正案擬賦予立院有召開聽證會的權限，24日院會已二讀通過部分條文（截稿時間24日晚上8點半）。

根據先前已公開的再修正動議條文，各委員會、調查委員會及專案小組、全院委員會得依憲法之規定舉行聽證會。涉及外交、國防或其他應為秘密事項者，以秘密會議進行。

聽證會應公開舉行，但修正條文草案訂有例外狀況，包含個人隱私、個人生命、營業秘密等情形，可部分或全部不公開，與會者附有保密的義務。若違反保密義務，適用國家機密保護法、刑法等相關法律處理。

此外，出席聽證人員若涉及以下事項得拒絕證言或表達意見：國家安全、國防外交機密、逾越聽證會調查目的、依行政訴訟法規定得拒絕證言的事項、涉及法律明定保護個人隱私或其他秘密事項。受邀出席的官員、有關人員必要時，經主席同意，得由律師、相關專業人員在場協助。

目前針對立法院聽證權力行使，外界對其疑慮放在立法院將如何執行、是否保障出席聽證人員權益等。

借鏡英美各國制度設計差異大

蘇彥圖分析，不同國家對於國會調查權的制度設計差異很大，有些國家法制完備，給國會很大的「硬權力（hard power）」，而且調查對象及於一般人；有些國家的國會則只有「軟權力（soft power）」，或者只得調查政府作為，甚至還可能限制可到國會接受聽證調查的文官範圍。在國會沒有硬權力強制的情況下，受邀到國會接受聽證調查的政府官員或一般人民如果拒絕配合，只會受到國會的政治譴責。

以美國為例，蘇彥圖說，美國國會聽證的傳喚或取證，委員會或小組委員會通常會先邀請、協調證人的配合。若協調不成，才會發出傳票，傳喚證人出席。若收到傳票的證人依舊不出席，國會經委員會決議，可交由國會議長（或參議院主席）移送聯邦檢察官，由檢方評估是否起訴。檢察官在很多情形會選擇不起訴（例如為了保護行政權）；如果要起訴，也必須通過大陪審團的審查。

借鏡英國，蘇彥圖表示，目前英國國會作法，通常是事先與當事人溝通，取得對方同意後，以邀請方式赴國會說明，這是不同於美國國會作法的「軟權力」。即便英國國會也能透過傳票方式請一般人赴國會作證，但是否出席仍取決於當事人的意願。

蘇彥圖說，英國國會聽證雖然也有相當於偽證罪的規定；不過在國會運作慣例上，英國國會通常不要求受邀赴國會聽證的人具結。但英國近十年來也在討論有無需要立法，強制一般人到國會作證。

國會調查、聽證涉及層面廣 學者認應細膩、完整設計

目前不管是贊成或反對藍白國會調查權修法版本，都會以釋字585號當作基準，指出有違憲或沒有違憲。

蘇彥圖指出，相較於一般法律，憲法規範比較抽象，且標準也未必完全固定不變。大法官基本上會做整體考量，釋字585做為一項先例，確實是參考標準之一，但不是唯一的準據。法案內容即便不涉及該解釋，也不代表就沒有違憲疑義。不過，後續通過的國會改革法案若有明顯抵觸或違反釋字585，有很高的可能性會被憲法法庭認定違憲。

陳鋕雄認為，立法職權的改革過往各黨團都曾提出各種修正版本。然而，國會改革的重點在於是否能健全國會的功能，以及強化立法的品質，更重要的是，「國會是否自律」。

陳鋕雄認為，目前法條都還在審理程序，要待完整法條三讀後，才能全盤檢視、評估法案是否合邏輯。依照現社會爭議以及各黨政治攻防，未來是否走上釋憲路線有待觀察。