從697人到8000人：花蓮堰塞湖撤離決策全紀錄，「垂直避難」爭議從何而來

記者／許雲凱、陳偉婷；責任編輯／陳偉婷

9月23日花蓮縣馬太鞍溪堰塞湖溢流潰壩，重創下游光復鄉等區域。截至10月8日統計，造成19人死亡、5人失聯、100多人受傷。

這起災難震驚台灣社會，災後隨即發現，絕大多數死者位於事先劃定的「撤離區」內，國家災防科技中心統計，光復鄉撤離區就有16人罹難，且多數是在1樓的長者。

外界湧現疑問，為何有民眾應撤離而未撤離，造成傷亡？面對「撤離不力」的質疑，花蓮縣府與在地立委陸續提出解釋。

花蓮縣社會處長24日表示，內政部這次「新創」垂直避難，可選擇在2樓就近避難，讓縣府無法強迫居民離開。

花蓮縣立委傅崐萁24日、25日進一步說明，中央指示的撤離人數從600多人擴大為8000人，又「發明」新的垂直避難，原本在樓上避難的民眾，什麼時候下樓，縣府不會曉得，因而造成傷亡。

同時網路社群也流傳自稱「花蓮縣府人員」、「花蓮警消人員」匿名文章，同樣指出中央發明「垂直避難」，影響強制撤離。

內政部第一時間反駁，澄清垂直避難並非新創，在聯合國教科文組織、經濟部水災災害防救業務計畫，以及花蓮縣水災保全計畫中，都有清楚指出是水災避難方式之一。

政院記者會中，林保署證實8月12日曾撤離花蓮697人，內政部長劉世芳解釋，隨著颱風逼近，堰塞湖有溢流、潰壩的可能，因此9月21日決定擴大疏散範圍，疏散人數也增加為1837戶約8000多人，為了保全最多人命，提出收容、依親、垂直避難3種疏散方式。

為何政府先後提出不同版本的災害評估？為何疏散範圍有巨大落差？疏散人數一日擴增為8000人，納入「垂直避難」是否適合？這些疑問在災後仍持續熱議，查核中心依據公開資料，並採訪相關當事人，還原決策脈絡，釐清基本事實提供外界參考。

林保署8月評估疏散697人，9/19會議認為「溢堤區域減少」

「堰塞湖」並不屬於《災害防救法》所列法定災害，也沒有固定主管機關。依據2012年訂定的《堰塞湖警戒、監測及撤離與演練方案》第2條規定，堰塞湖由誰負責，取決於河川管轄權與堰塞湖所在地點，農業部林保署、水土署、經濟部水利署、地方政府都有可能是主管機關。

7月26日發現的馬太鞍溪堰塞湖位於上游國有林地，因此由農業部林保署主責。林保署又委託陽明交大團隊進行風險評估，擬出4種可能情境：晴天溢流、颱風豪雨溢流、地震壩體破壞、其他情境（如壩體滲流、管湧）。

當時假定在無豪大雨情況下，以「晴天溢流」最有可能，依照正常雨量，可能在10月下旬壩頂溢流。林保署8月初開始與花蓮縣府聯繫，依據陽明交大估算的疏散範圍，擬定600多人的疏散計畫。

8月12日因應楊柳颱風，花蓮縣府也實際執行過一次強制撤離，當天光復鄉、萬榮鄉、鳳林鎮共撤離259戶、697人，但幸無災情產生。

陽明交大防災與水環境研究中心主任林志平11日表示，疏散範圍是隨天氣與河川整備狀況「動態調整」。楊柳颱風之後，花蓮縣府9月17日召開堰塞湖疏散會議，陽交團隊評估疏散區下修為50幾戶。

林志平解釋，所有評估都有假設條件，當時堤防已經加高，耐洪能力提升，因此是在假設堤防沒有潰決的條件下，再考量下游已經濬深60萬噸土砂等條件綜合評估，認為跟8月比較，「溢堤區域減少」，因此縮減疏散區。

樺加沙颱風來臨前夕，農業部9月19日召開專案會議，再度評估疏散範圍，內政部、林保署、花蓮縣府均與會。

林保署提出陽明交大最新報告，原先假設的「晴天溢流」，調整為符合現實的「颱風豪雨溢流」情境，指出再降雨500mm就可能壩頂溢流，溢流將提前發生，疏散區修正為180戶。

林志平說，後來中央災害應變中心成立，9月21日再度召開會議，不過陽交團隊並無再做新分析，仍以9月19報告為準，以疏散範圍來說，仍維持在180戶。這些戶數僅為初估，真實人數要以花蓮縣府清查為準。

林保署也提供9月21日簡報，清楚載明疏散範圍由259戶（686人），減少為180戶，可見疏散範圍經過數度調整，已較8月原始計畫縮減。

9月21日關鍵轉折：撤離人數275人➜8000多人、納入垂直避難

9月21日發布樺加沙颱風警報，依法開設中央災害應變中心，指揮官為內政部長劉世芳，原先主責花蓮堰塞湖防災的林保署，成為應變中心分組成員之一。這也代表，此時堰塞湖的防災權責已轉移到應變中心之下。

21日中央災害應變中心即刻運作，第1、2次會報，依據農業部9月19日所劃定疏散區，估算花蓮撤離人數為275人；但到了晚間6點再度開會，宣布撤離人數擴大為1800戶（8000多人）。稍晚發出新聞稿，決定3種撤離方式，其中包含「垂直避難」。

半天內為何疏散範圍、撤離人數出現劇烈變化？轉折發生在下午3點的專案會議。

依據台大團隊評估報告，決議擴大疏散範圍

當林保署委託陽明交大團隊進行堰塞湖評估時，9月3日內政部長劉世芳致電前內政部長、水利專家李鴻源，委託組織團隊再做另一份研究報告。

台大團隊成員之一、台大土木系教授游景雲指出，台大報告19日已經交給內政部，因疏散範圍較林保署評估為大，因此中央災害應變中心找來台大、林保署、花蓮縣府，以及其他單位，於21日再度討論疏散範圍。

游景雲說，台大團隊判斷洪水會夾帶大量土砂，馬太鞍橋與堤防都有沖毀風險，衝擊不會只在河川沿岸，會往兩側溢淹進入村落，因此模擬淹水範圍較大，撤離的人數也變多。

專案會議於21日下午3點召開，劉世芳決定依照台大團隊分析，擴大疏散範圍，比對圖資後確認撤離1800戶，又納入林保署原先建議範圍37戶，實際為1837戶，約8000多人。而這場關鍵會議，就已經討論垂直避難。

游景雲說，台大團隊考慮短時間可能難以撤離大量民眾，因此報告中有提出垂直避難。預估100公分水深的區域建議強制撤離，而50公分水深區域，如不撤離需垂直避難，但必須確定建物並非脆弱建築。不過這場會議對垂直避難並沒定案，應該是會後才拍板的。

21日晚間會議宣布花蓮撤離1800戶，3種避難方式：收容、依親、垂直避難

晚間6點中央災害應變中心再度召開會議，依照下午專案會議結論，宣布明天22日將發布紅色警戒，花蓮縣光復、鳳林、萬榮三鄉鎮共1800戶執行預防性撤離。

內政部長劉世芳與花蓮縣府視訊連線時，提醒撤離有2種，一種是到收容所，一種是到高樓層避難。

晚間9點30分，中央災害應變中心發出新聞稿，確定避難方式有3種，分別是前往收容所，到親友處依親，以及現地建築「垂直避難」，並註明鋼筋混擬土2樓以上堅固建築，才可考慮垂直避難。

22日花蓮縣府回報撤離6843人，含垂直避難5348人

依照花蓮縣府公開說法，21日專案會議後約傍晚5點，就已接獲中央通知擴大疏散至1800戶，並即刻製作清冊，與國軍合作進行撤離。

隔天22日中央災害應變中心2度與花蓮縣府連線，詢問撤離進度。早上9點會議，花蓮縣消防局長回報已開始執行撤離，並稱依專案會議指示，以預估100公分水深為撤離依據。

下午2點50分會議，花蓮副縣長報告，截至目前安置在收容所有130人，依親為1365人，垂直避難有5348人，總計6843人。花蓮縣府也向當地媒體發布此一撤離統計。

花蓮光復鄉臉書貼出22日警車廣播撤離畫面，也有媒體拍到23日大馬村長逐戶宣導撤離。但同時有災民反應沒收到撤離通知，要成立自救會追究責任。

近期媒體再度詢問花蓮縣消防局長，為何撤離區有罹難者？消防局長回答，依照災防法規定，撤離疏散是由鄉鎮公所執行，不便代公所回應。

到底花蓮撤離實況如何，至今仍有許多疑點，檢方已啟動調查，釐清撤離區內民眾死亡原因。

「垂直避難」常見於洪災與海嘯疏散，但一般認為是「最後手段」

依據國家災防科技中心與內政部的防災資訊，水災發生時可採用「垂直避難」，但適用於2樓以上的建築物，住家如為一層樓平房，應該前往收容所，或到親友處依親。

台北市、新北市、高雄市的防災指引，也都說垂直避難是面對水災或海嘯可採用的方式。

美國國家海洋暨大氣總署官網有海嘯垂直疏散指引，日本國土交通省的防洪資訊也包括垂直避難，不過稱這是「最後手段」。

中央警察大學防災研究所副教授盧鏡臣解釋，國外許多房屋是木造，怕被洪水沖垮，因此國際一般將垂直避難視為最後手段，但台灣多數房屋為鋼筋水泥建造，因此防洪採用垂直避難應該是合適的。只要垂直避難的地點安全，例如淹水不會淹到2樓，且洪水不會損壞房屋結構，垂直避難應是有效的做法。

海嘯學者、中央大學水文與海洋科學所教授吳祚任則說，通常在面臨突然的洪災，會建議採用垂直避難，像海嘯的預警時間很短，垂直避難就是疏散方式之一。

不過吳祚任也強調，垂直避難是最後手段，畢竟沒有人想待在災難現場，如果發生海嘯來不及往其他地方疏散，才建議往高樓垂直避難，通常也叫做「垂直逃生」，以表示情況急迫。

陽明交通大學土木工程學系副教授、社團法人台灣防災產業協會常務理事單信瑜也表示，垂直避難是已經沒有時間了、已經錯過疏散和撤離，最後關頭下不得已的選擇，而不是一開始撤離的時候就開了選項，讓民眾選擇垂直避難。以往日本在海嘯情境下使用垂直避難，也是已經知道溢淹高度確認避難地點，請民眾躲到超過溢淹高度的海嘯避難處，不是鼓勵民眾在自己家垂直避難。

因應花蓮堰塞湖防災，採用「垂直避難」適合嗎？

台大團隊召集人、前內政部長李鴻源表示，實務上中央或地方都難以短時間遷走8千人，「垂直避難是沒有辦法中的辦法」，面對洪水就先跑到2樓，以保命為主。

游景雲說，這是很少見的大規模避難，時間又非常短促，現場撤離的各種樣態跟原先設想不太一樣。譬如垂直避難，至少在溢流警報發布之前，民眾就應該上樓躲避，但實際狀況好像不是這樣，地方政府可能也難以掌握民眾動態，到底有多少漏網之魚並不清楚。從實際淹水高度來看，如果居民確實執行垂直避難，安置在二樓以上，應該是安全的。到底地方政府、民眾事前接收到什麼訊息，是否執行有落差，應該再檢討。

單信瑜說，很多時候看到撤離數字通報和實際狀況有嚴重的落差，很多人想留在家裡、不想為難執法人員，就宣稱自己會依親撤離、等下就走，或收了勸導單之後轉身把門鎖起來、關燈，假裝人已離開，其實沒走。過去這麼多看似成功的撤離案例，基本上都是預防性勸導疏散、撤離，也都經過多年的風險教育和練習。

「老人是弱勢中的弱勢，理應優先撤離，而不是老人不願意走，讓他們留下來，這樣完全背離防災原則」。單信瑜表示，老人家可能有資訊或數位落差，發送細胞簡訊未必會看到，也不一定看得懂。其次老人家的身體可能本身就比較不方便，撤離對她們來說比較困難，收容所也不好睡，會降低撤離意願。如果選擇在家垂直避難，因為身體不靈活、應變能力較弱，留在家裡當警報來了聽不到、水來了跑不了、困在家裡也會增加後續救援的複雜度。

單信瑜說，以堰塞湖溢流潰壩情境，大規模撤離到事情真正發生還有一天以上的時間，應該要勸導及強制撤離，如果地方撤離能量有限，應該及時找中央、國軍協助疏散。如果民眾有接受到足夠的資訊，有風險判斷意識，知道災害讓人危在旦夕，「你不用叫我走，我也會走」，反之，如果沒有接受到完整資訊，也沒有設計一套完整的流程，就可能因為撤離成本高、低估災害危害而做錯選擇。

單信瑜說，如果第一時間就讓民眾可以選垂直避難，民眾又沒有清楚認知堰塞湖的風險下，就會有很多人想留在自己家裡，導致宣稱撤離成功但其實風險仍在。這次「時間可能是最大的敵人」，但如果在一個月前就啟動風險作業溝通，讓全光復民眾預知要面對的狀況，及早做好準備。

盧鏡臣分析，撤離區有民眾死亡，背後原因可能很複雜。包括偏鄉多長者，可能接受訊息有落差，無法理解溢流危險性，如果沒有手機也無法即時接到細胞簡訊。撤離很倉促也可能沒有時間演練，譬如何時該上樓避難，什麼情況可以下來？而且8月因應楊柳颱風，這地區已經預防性撤離一次，但當時沒有災情發生，上次經驗可能讓居民有「狼來了」心理，輕忽這次危險。

盧鏡臣說，這次災難對中央或地方來說，都是很陌生的經驗，建議要從各環節去檢討哪些地方要補強，譬如現在要比照海嘯發布警報，更明確提醒民眾避難。

首圖來源：馬太鞍溪堰塞湖監測紀實